新结构经济学述评（二）

三、新结构经济学简介[1]

在旧结构主义和新自由主义的诸多见解的基础上，林毅夫提出了一个意在使发展中国家获得可持续增长，消除贫困，并缩小与发达国家收入差距的理论框架，他将其称作“经济发展过程中结构及其变迁的新古典框架”，或“新结构经济学”。

所谓的“新结构经济学”是与“旧结构经济学”相对而言的。林毅夫把发展经济学历史上的结构主义时期称为“旧结构经济学”。旧结构经济学认为新古典的经济分析方法对于存在结构刚性的发展中国家是不合适的；这些刚性来源于政治权利的分布、因垄断而扭曲的价格信号、劳动力对价格信号的错误反应、要素的不可流动性等。“新结构经济学”则认为发达国家与发展中国家结构的差异来源于它们禀赋结构的差异，但发展中国家可以通过改变禀赋结构而改变其产业和经济结构。

新结构经济学建立在三条关键原理的基础之上。第一，包括产业、技术、金融、法律和其他结构在内的最优经济结构随发展水平而异；第二，经济发展是一个连续过程，既不能像罗斯托（Rosto）主张的将其划分为刚性的或特定的“阶段”，也不是经济学文献历来所假设的那样，仅为高收入国家和低收入国家所组成的两点分布，而是一个自低收入传统农业开始、历经各种中等收入的工业化过程、最终达到高收入的后工业化现代社会的发展过程；第三，在任何给定的发展水平，市场都是实现有效资源配置的根本机制，但同时政府需要在经济向更高水平的转变中发挥积极的、因势利导的作用。

新结构经济学的要点如下：

第一，一个经济体的禀赋及其结构（定义为自然资源、劳动力、人力资本和物质资本的相对丰裕程度）在每一个特定的发展水平是给定的，并随发展水平不同而不同，因而经济体的最优产业结构也会随发展水平不同而不同。不同的产业结构不仅意味着不同的产业资本密集度，还意味着不同的最优企业规模、生产规模、市场范围、交易复杂程度以及不同的风险种类。因此，每个特定的产业结构都要求与之相适应的基础设置来尽可能降低运行和交易费用。

第二，国家间的经济发展水平存在从低收入农业经济一直到高收入工业化经济的连续频谱，并非传统二分法所认为的仅有“穷与富”或“发展中与发达”两种离散情况。在这条谱中，给定产业结构的内生性，处于任何一个发展水平的发展中经济体的产业和基础设置升级的目标，并不必然是比自己所处水平更高的发达经济体的产业和基础设置。

第三，在每个给定的发展水平，市场是配置资源最有效率的根本机制。作为一个连续变化过程，经济发展水平的变化要求产业多样化、产业升级和基础设置的相应改进。产业多样化和产业升级的本质是一个创新过程，在这个过程中，一些先驱企业会为经济中的其他企业创造公共知识，任何一个企业对这些公共知识的消费都不会影响其他企业对它们的消费，而且没有一家企业能够对这些公共知识做到完全排他性的占有；并且，个体企业在做投资决策时无法完全内化对基础设置的改进，而基础设置的改进却对其他企业产生大量的外部性。因此，在市场机制以外，政府还必须在发展过程中发挥积极而重要的协调或提供基础设置改进以及补偿外部性的作用，以促进产业的多样化和升级。

四、对新结构经济学基本概念的分析

新结构经济学的出现为发展经济学的涅盘重生注入一丝曙光。总结过数十年的经验教训，发展经济学家对资源禀赋、产业演进、政府与市场之间的关系似乎有了更高层次的认识。但是这些认识究竟与现实的贴近程度如何？本节对新结构经济学的若干基本概念进行分析。

1．基础设施

新结构经济学认为，落后国家的政府需要通过提供至关重要的基础设置来在产业结构升级中发挥重要作用。新结构经济学定义的基础设施包括软硬两个类别。“硬性”基础设置包括能源、交通(公路、港口、机场)和通信系统等；“软性”基础设置包括金融体系、管制、教育体系、司法体系、社会网络、价值体系及经济体中其他无形的结构。这就对人们通常理解的基础设施的概念上进行了扩大解释。

笔者不反对基础设施扩大解释，关键是扩大解释的边界究竟应该划在何处？如果基础设施的边界过大，在政府打算干预基础设施建设的情况下，经济中的很大一块比例就会受到政府决策的影响。试问医疗保健算不算软性基础设施？在很多国家，医疗和基础教育都以远低于成本的价格提供给公众；这两者又与经济发展有很大的关系。从各个方面来说，如果教育被归结为基础设施，医疗保健也应该放入基础设施当中。以美国为例，教育经费投入占GDP的6%，医疗保健支出占GDP的7%，两者相加就相当于约有1/8的经济总量要受到政府的影响，如政府投资的挤出效应、投资效率低下等问题，就有可能出现。

更大的问题是，软性基础设施并非能够轻而易举地提供出来的。以教育为例，中国的古训就是，“十年树木，百年树人”[2]，可见教育从加大供给到见效的期间是以10年为数量级的。至于金融体系、管制、教育体系、司法体系、社会网络、价值体系及经济体中其他无形的结构，这些一个比一个难以提供，而且很强的路径依赖性，基本上不存在某个时期加大供给的可能性。即使能够当期加大提供，由于与未来的经济成功之间由于相隔久远，因果关系被削弱，试问哪个政府尤其是有一定任期的政府有动机来做这样的事呢？

新结构经济学还把衰退时期当作进行基础设置投资的绝佳机遇。原因是：

（1）这些投资不仅增加了短期需求，也提高了长期经济增长率；

（2）投资成本低于正常情况；

（3）未来经济增长率的提升和税收的扩张将有效弥补当下的投资成本，从而避免出现李嘉图等价陷阱。

这就更令人困惑了。危机时刻加大“软性”基础设施投入要怎么做？教育、司法、价值体系来一个大变革？而危机时期，任何一个国家的政治领导人都不具有必须的政治资本来推进这些变革议程。危机时刻加大“硬性”基础设施投入也有难度。对于小国来说，小国没有充分的技术能力来做这些事。比方说让某个落后的非洲国家来修建高速铁路，它可能根本不具有相应高铁技术；如果请欧美发达国家来修，对其自身GDP当期的拉动效应又有几何?其次，对于大国来说，在硬件基础设施上的投资可定会加大公共财政负担，且不能保证这些设施一定是经济上可行的——如果经济上有利可图，危机前早就修了，还用留到危机时再修吗？另一方面，由于超前提供基础设施，相关服务的价格超出民众现阶段的承受能力，造成建成基础设施的利用率低，入不敷出。于是就会出现强制国民消费的现象出现。

有人可能说危机期间融资成本低，降低了基础设施项目的必要回报率。问题是，如果发展中国家不举借外债，那么客观上相当于对全体国民来一次强制低息储蓄，而强制储蓄的效果是可疑的。而如果举借外债，那么在发达国家设定的歧视性的信用评级体系下，以及受汇率波动的影响，发展中国家的举债利率并不会降低太多。

同时，未来基础设施上的投资与产业升级关系不大。如果必要的技术没有出现，就根本不可能修建。如果获得了必须要的技术，那么基础设施修的再多也无益于进一步的技术进步。近年来中国修建了很多高速公路，试问有多少战略性新兴产业与高速公路的修建有关？这些基础设施的意义主要是消除传统产业发展的瓶颈，以及在危机时刻为穷人提供一份收入。

实际上，新结构经济学最看重基础设施投资的无非是其在危机时期的维稳功效了。这就涉及对危机价值的认识问题了。笔者认为，危机就像一场感冒，身体承受一定的代价，但是体温上升把潜在的癌变细胞也杀死了。也就是说，危机具有清污去腐的功效。以美国为例。在起源于次贷危机的全球金融危机中，美国制造业尽管很无辜，也被迫承担危机的代价——经济中一些效率低下、盈利能力不足的企业就被淘汰了。不过，经受过危机洗礼的美国制造业却变得更强大了。

反观中国，在金融危机最深刻的时期也就是2008年推出4万亿的刺激计划。其导致的利益集团贪腐横行、公共资金效率大大折扣倒不是最严重的后果。最严重的是延误了相关的钢材、水泥、建筑等行业过剩产能的调整。目前业界公认的“产能过剩”行业包括：电解铝、钢铁制造，还是新兴产业的光伏太阳能和风电，以及造船和钢铁业中高端产品的硅钢等。就传统行业而言，中国钢铁行业产能过剩1.6亿吨以上[3]，水泥产能过剩超过3亿吨。有色金属行业的电解铝这些年的无序扩张也导致了长期产能过剩的风险。其产能利用率在2007年将近90%，由于盈利丰厚，吸引了许多企业新建大规模产能。各地一窝蜂而上的结果是产能扩张太快，行业产能利用率迅速降低，近两年已经降至65%左右。钢铁制造行业产能过剩已持续好几年，在2007年前，粗钢产能利用率在83%以上，但2007年后产能利用率整体下了一个台阶，再也没有回到80%，即长期产能过剩的体现。就新兴产业方而言，风力发电机组制造业目前产能闲置逾40％；光伏产业产能也严重过剩，据工信部下属的光伏产业联盟对所属160多家企业的统计，产能己经达到了35吉瓦，全国光伏企业总产能在40吉瓦上下，比世界其他国家的总装机量还多。

本来产能过剩就是近年来中国历届政府面临的最大挑战之一。但是基础设施上的维稳支出又令这些过剩产能借尸还魂了。对于中国来说，更起到了用全体国民的钱、为其他国家摆脱经济危机出力的效果。因此，危机时期，投资基础设施很可能起不到想要的效果。

2.有为政府

政府的能动性是新结构经济学最容易引起争议的地方。

一方面，即使是在发达经济体，政府在产业升级和进步过程中也不完全“消极无为”的。一个显而易见的观察就是，在发达经济体中，政府主要通过四种常见的措施来鼓励创新：支持基础研究、专利保护、行政命令规定新技术和新产品的使用比例和政府采购。除专利保护外，其他所有三项措施都需要政府制定政策，从而形成一个隐性的产业政策。

另一方面，新结构经济学也看到了拉丁美洲的许多国家在实行了“华盛顿共识”的改革以后，30年来除了易于收费的无线通信以外的基础设施未见改善，成为增长的瓶颈，就是因为误认这些无数微渺的个体、企业在市场环境中能自发协调解决这些外部环境条件问题的结果。林毅夫本人在世界银行任职时，就经常听到非洲和东欧的许多国家抱怨，其投资和企业经营环境已按“华盛顿共识”的要求改善了十几、二十年，但是没有新的产业和就业机会出现，原因就在于，市场经济条件下，靠市场的自发演化和协调来突破基础设施瓶颈是很难的。

有鉴于此，新结构经济学认为在产业升级和创新过程中，政府刻意不干预是徒劳和不明智的。中国、韩国和新加坡等国的“有为政府”是一项竞争优势，这些国家不应该“自废武功”。

新结构经济学进一步提出了政府在引导产业发展时的六大步骤：

第一步：找出与自身产业结构类似、且人均收入约为其两倍的、发展迅速的国家作为参照模型。找出被参照国在过去20年增长迅速且可交易的产业。

第二步：如果参照国里已有民营企业进入上述产业（不管这些产业是已经出现的还是正在出现的），政府应识别造成这些企业无法良性发展或者阻碍后来者进入该产业的障碍。采取措施消除这些障碍。

第三步：如果参照国中没有民营企业进入上述已经在被参照国发展迅速的产业，政府应采取措施吸引外资进入这些产业。这些外资应该来源于第一步中已经识别的被参照国。也可以在这些产业中培育本国新企业。

第四步：除了培育上述被参照国内发展迅速的产业，政府也应该注意识别本国民营经济体在新产业里的成功创新，支持它们发展壮大。

第五步：在基础设施落后、商业环境不够友好的国家里，经济特区和工业园可以用来消除企业进入的障碍、吸引外资和形成产业集群。

第六步：政府应当为已经识别的上述“先锋式”企业提供限定期限的税收优惠、直接信贷投资和外汇支持。

但是，“有为政府”到底能走多远呢？一些批评意见认为，政府可能会实施并不一定最有利于民众福利、却最有利于政府及其代理人自身利益的政策；并基于这个理由而反对政府发挥因势利导的作用。林毅夫本人认为这完全是因噎废食，并不能真正帮助经济体中无数微渺的个体、企业——它们由于形不成合力而苦于无法突破产业升级的瓶颈。