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地方政府融资市场化改革扬帆起航——评地方债自发自还试点“破冰”

地方政府融资市场化改革扬帆起航

——评地方债自发自还试点“破冰”

经国务院的批准,地方政府债券今年将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点自发自还,财政部于521日发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知,加强对2014年地方政府债券自发自还试点进行指导。

地方债自发自还试点“破冰”标志着地方债改革开始扬帆起航,而这项改革来自于两大背景:其一是当前中国地方政府债务问题亟待解决,其二是传统城镇化融资体制的诸多弊端。

地方政府债务问题一直是近年来较为关注的问题,也是影响我国中长期经济发展的问题。2008年金融危机前,地方政府及其融资平台的扩张支撑大规模的公共投资,2008年金融危机以后,投资与出口两大马车受阻,制造业面临着产能过剩的局面,地方政府债务问题开始凸显出来。特别是最近两年来,地方政府债务面临偿债高峰期,2014年后地方政府资金缺口逐渐增大,2015年情况将更加严峻。

在此背景下,管理层更加注重对风险的防范,再三强调“三个底线”,其中就包括不发生系统性和区域性金融风险,而地方政府融资平台就是最大的风险的源泉之一。如何化解这一风险,政府提出了总体思路,主要包括四个方面:第一,以标准债务融资替代信托等非标融资;第二,以长期债务替代短期债务;第三,以硬约束替代软约束;第四,以高等级政府信用替代低等级政府信用。而这次经国务院批准的地方债自发自还试点就是这一总体思路下的具体举措。

城镇化改革红利的释放依赖于地方政府,地方政府融资市场化是其中重要的一环,而当前的城镇化融资模式存在诸多弊端,包括债务主体和资金使用主体脱节导致的预算软约束,过于依赖土地财政等问题,粗放的投融资体制已经走到了尽头,要进一步推进新型城镇化建设,释放城镇化红利,必须建立一个可持续规范的融资机制:从融资方式来说,要进一步提高直接融资所占比重,直接融资包括债权与股权,与国外先进国家相比,我国的债权市场提升空间巨大,推出市政债是一个必然选择;从偿债资金来源来说,要进一步改革中央地方财税体制,通过土地和房地产税费改革、资源税改革以及生产要素价格改革,增强地方的偿债能力;从风险约束来说,一方面将地方政府性债务收支纳入预算,发挥人大的监督职能,强化对地方债的财政纪律约束,另一方面地方债市场化后,通过强化市场的监督与约束职能,进一步提高地方政府投融资效率。这次地方债自发自还试点的“破冰”,就是为建立一个可持续的融资机制迈出重要的一步。

从《试点办法》通知来看,这次地方债自发自还试点有三大亮点。

第一,此次试点的十省(市)可以自发自还,即“试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制”,改变了以前由财政部代发代还的模式,代发代还是指定地方债每期发行的数额、发行时间等要素,由地方政府和财政部协商确定,地方财政部门按时、足额向中央财政与户缴纳还本付息资金。代发代还模式存在诸多缺陷,包括中央对地方的隐形担保扭曲风险定价,市级债券通常由省级财政转贷,缺乏市场和社会监督,无法区分地方风险差异,代发代偿规模小期限短,与基建资金规模大期限长的需求不匹配。

第二,额度管制。“试点地区发行政府债券实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额”,这实际上是堵住了地方政府任意扩大规模的口子。

第三,市场化原则。市场化原则贯穿于信用评级、招标、发行等各方面。这实际上是奠定了未来地方政府自主发债的总基调,即一切遵循市场化原则,一切都要向市场行为靠拢。

此次地方债自发自还试点的“破冰”,在我国地方政府融资市场化改革进程中具有重大的意义。

第一,大大降低了地方政府大规模债务违约风险,预计今年到期地方政府有偿还责任的债务大概是2.4 万亿,不少地方政府融资平台面临沉重的还债压力,只能通过借长还短、债务延期、债务置换等办法把债务往后延,度过债务高峰期。但是这些只是权益之计,允许地方政府自主发债,实际是增加发债规模,因此,短时间内,大规模的债务违约的局面将不会出现。

第二,将会有利于我国新型城镇化融资体制改革,改变传统融资模式下资金使用主体预算软约束问题,摆脱粗放型的投资模式,为我国新型城镇化改革的成功提供保障。

第三,试点实现了一种制度突破,根据我国《预算法》规定,地方政府没有特殊规定是没有自主发债的权限的。此次试点表明以后地方政府可以制度化、常态化的发行债务,这样一来,地方政府增量资金来源问题初步得到了解决,过于依赖土地财政的局面得到有效缓解,从而化解了房地产对地方政府的绑架,同时也松绑了银行,使得银行不再负有为地方政府融资买单的义务,降低了银行坏账风险。



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