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十八届三中全会之财税体制改革及其影响

十八届三中全会之财税体制改革及其影响

一、引言

举世瞩目的党的十八届三中全会胜利闭幕全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,深化财税体制改革处于显要位置。《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性

财税体制改革,可谓牵一发而动全身。它与所有社会成员密切相关,当前中国经济社会发展诸多难题的破解,也几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。本轮财税体制改革,将是1994年分税制改革以来的又一历史性里程碑,其必将对社会各个层面产生深远影响,当然也包括资本市场。

二、财税体制改革的美国经验

(一) 美国的财税体制

1、联邦和州、地方政府的事权与财权的划分

美国是联邦制国家,政府体系由联邦、州和地方三级政府组成,各级政府之间事权和财权都划分得比较清晰、明确和规范。一般来讲,联邦政府负责对收入进行再分配和稳定国民经济,各州、地方政府的自主权也相对较大,主要负责有效配置资源、解决市场失灵和外部性问题。按照上述原则,国防、邮政服务、退伍军人福利、社会保障与医疗保险几乎100%由联邦政府负担。州政府主要负责失业救济,高速公路、公共教育、公共福利、监狱的大部分支出;地方政府主要负责火灾消防、排水、警察服务等项支出。值得一提的是,在美国的教育体制下,联邦财政主要向中小学的特殊学生提供部分资金,如特困生和残疾学生。至于高等教育,联邦政府不是直接提供教育经费,而是着重资助科学研究项目。 

  与财政支出的职责划分相适应,美国各级政府的税收权限划分也较为明晰,大体上说,联邦政府主要依赖的是所得税,州政府依赖的是消费税或销售税,地方政府主要依赖财产税。 

2、联邦预算的编制形式和构成

  按预算编制的形式划分,联邦预算可以分为一般预算、基金预算两部分。一般预算是指我们通常所说的预算内收支,基金预算亦称信托基金,是指我们通常所说的预算外收支,主要来源于特定收入,只能用于特定支出的项目,如社会保障基金、燃油税、医疗保障基金等。 

  美国政府向国会提交的联邦预算,既包括按经济性质划分的功能预算,又包括部门预算,使预算资金的分配去向一目了然。按照经济性质划分的预算下面又分为强制性预算和可选择性预算两类。所谓强制性预算是指按法律规定或者客观实际必须安排的支出,一般具有刚性特点,如退伍军人补贴和公务员工资等;可选择性支出是指政府可以选择、可以控制的项目支出,政府和国会对这类支出的调整余地较大,如研制或购买军事武器支出等。 

3、美国的转移支付制度以有条件拨款为主

  美国联邦政府集中的财力中,很大一部分转移给州和地方政府。按照使用条件的不同,美国政府间的转移支付可以分为以下几类: 

  一是有条件拨款(也称专项拨款)。即接受有条件拨款的州或地方政府必须按指定用途和方式使用拨款。如医疗补贴,是联邦政府转移给州和地方政府专门用于低收入者的医疗保健项目拨款,此项资金是目前份额最大的联邦拨款资助项目,由州政府负责具体管理。据统计,1988年美国联邦政府间转移支付中专项拨款占87%,总额超过1150亿元,其中三分之二是拨给州政府,其余三分之一是拨给地方政府。专项拨款具体分布在以下几个项目:卫生保障、收入保障、 教育与培训以及交通。 

二是配套拨款。即在有条件拨款中,有的项目要求接受州或地方政府安排一定配套资金。 

三是无条件拨款。即联邦政府不指定拨款用途,具有财力补助性质,但金额较小。 

  联邦政府的转移支付具有公开、公正、透明的特点,无论是专项拨款还是非专项拨款,大都要按照国会确定的复杂公式计算,如考虑该地区的人口、人均收入、征税努力程度等因素。 

4、关于地方政府举债问题

美国法律规定,联邦政府和地方政府都可发行政府债券。联邦政府举债主要通过两种办法:一是向公众借债,二是向政府基金账户借款(按照法律规定, 政府设立的大部分信托基金余额必须投资于联邦债券);州和地方政府发行的债券金额较小,但种类较多,而且只能用于公共建设项目投资,同时能给公众带来较稳定收益或具有偿还能力。

(二)与美国相比我国财税体制存在的问题

1、宏观税负:我国整体不高,但当逐年增加

 

2012年,我国全年实现税收收入10.06万亿,同比增长12.1%,占财政收入的85.8%,占GDP19.4%。与国际横向比较来看,我国宏观税负处于相对较低水平。19942012年,发达国家的宏观税负基本在22%25%之间波动,发展中国家的宏观税负基本在17%24%之间波动,2012年美国的宏观税负为22.9%。但从纵向趋势比较可以发现,我们的宏观税负水平在逐年提高。

 

 

2、中央和地方财权划分:我国地方税收缺乏主力税种

目前,我国共有增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税等18个税种。其中,16个税种由税务部门负责征收;关税和船舶吨税由海关部门征收,另外,进口货物的增值税、消费税也由海关部门代征。中央和地方的税收财权划分具体如图1

美国联邦和地方政府的税收征收体系相互独立,各级政府都有“主力”税种。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体,辅之以消费税、关税、遗产税等。二是地方政府税收体系,可再分为州政府和市县镇。州政府的税收体系是以销售税和总收入税为主,辅之以个人所得税、公司所得税、遗产税以及其他税种。销售税和总收入税占比超过50%,为州政府提供了稳定的税源。市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体,辅之以销售税、个人所得税和其他税种。财产存量不断增加,因而能成为地方政府一个丰富的税源,所以财产税在市县镇地方政府收入中的比重达3/4 左右。一些主要税种由中央和地方共享税源,采用税率分享的办法划分收入,是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、销售税等;由联邦和州政府共同开征的税种有遗产税;由州政府和市县镇政府共同开征的有财产税。

 

可以看到,我国中央税除了有消费税、关税等大税种,在共享税中也占主要税收收入,而归属地方税的税种基本都是小税种,地方税目前缺乏主力税种。

3、税收结构:间接税为主,直接税比重低

直接税与间接税的分类方法是以税收负担能否转嫁为标准的。所谓直接税,是指纳税义务人同时是税收的实际负担人,纳税义务人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种。间接税也称为流转税,一般在商品或劳务的生产和流通环节征收,被转嫁到购买者。间接税通常可以直接嵌入商品售价之中,属于可通过价格渠道转嫁的税,优化再分配能力低下,对于恩格尔系数较高的中低收入阶层,实际加大了其税收痛苦程度;间接税比重过高易推高物价、抑制内需,加大了结构调整的难度;对大部分服务行业征收营业税,会造成税收重复征收和税负偏高,使相关企业竞争力相对下降,不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展;较高的间接税增加了企业运营的资金压力,相应减少了企业投入技术研发和设备更新的资金,增加了企业转型的难度。直接税以归属于私人(为私人占有或所有)的所得和财产为课征对象,较之对流通中的商品或劳务的课税而言,有突出的优越之处。因此,在世界各国税收收入中,多以各种所得税、房产税、遗产税、社会保险税等直接税种为主力税种。

在我国,税收结构中主要由增值税、消费税、营业税构成的间接税为主要税种,间接税比重达70%多,远高于国际平均水平,美国的税收结构主要是以所得税、社会保险税、房产税等直接税为主,直接税比重高达82.3%。直接税和间接税比重失衡阻碍我国经济转型。当前,间接税比重过高,对经济转型造成了诸多负面影响。

 

 

4、中央和地方事权划分:我国财权和事权不匹配,地方政府不计代价扩财源

我国1994年的分税制改革,在重点规范中央和地方间收入划分的同时,对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整,逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“财权上移、事权下移”现象,各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足,地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。1994年分税制改革至今,中央政府的支出责任逐年下降,地方政府的支出责任不断增加。2012年,中央政府在财政收入分配中占47.9%,但在财政支出构成中的比例仅为14.9%,而地方政府在财政收入占比52.1%,财政支出占比却高达85.1%。

美国的联邦政府和州及地方政府的财权和事权相对匹配,美国联邦、地方政府在财政总支出中各自所占的比例大约为55%:45%。联邦政府支出在国防、外交、科技、能源、司法等多个领域占绝对主导地位,而地方政府支出主要在教育、环保、治安消防、公园和休闲设施、交通、社区和区域发展等领域。

因此,我国地方政府在财力被上收而事权不变的困境下,为履行好事权,必须千方百计地扩大财源。途径之一,是做大蛋糕,尽可能多地分享25%增值税的总量,这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展,片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二,是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些收入大部分与土地有关,导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下,大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市建设用地规模,发展城市建筑业和房地产业,大量违法圈地,以土地生财;与房地产开发商共同推高房价,从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收,使地方政府财政成为所谓的“土地财政”。途径之三,大量发行地方债务,使得各地方政府债台高筑。

三、我国财税体制改革的方向

(一) 改进预算管理制度

深化财税体制改革,将沿着“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”三条路径渐次推进。

预算,历来是社会公众了解政府财政收支状况的主渠道,也是各级人民代表大会对政府财政收支状况履行监督审批职责的总开关。在财税体制改革中,预算管理制度改革是重中之重,“透明预算,提高效率”是中央在十八届三中全会公告中明确提出的改革方向。透明的财政预算和高效的绩效管理,有助于让预算每一分钱花得更科学,减少浪费,提高资金的使用效率。

1、改进年度预算控制方式

目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面,但核心是收支平衡,而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点,那么每年财政收入就必须完成预算安排,否则就会造成赤字扩大。这样一来,客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题,当经济比较热的时候,完成收入任务比较容易,财税部门会倾向于少收点,民间的钱越多,经济就会越热;当经济比较冷的时候,完成任务不容易,财税部门为了完成任务就倾向于多收,民间的钱少了,经济就会更冷。因此,《决定》明确提出,审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在预算审批以支出为重点后,税收就不再是任务,而是预期,财政收入依法征收,该收多少就收多少,这是一项重大的机制变化。

2、建立跨年度预算平衡机制

年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上,收入预算从任务改为预期,预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制,另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目 不能一年一定政策,要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

3、实施全面规范的预算公开

现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账,简单公开账目。以后预算要更多强调公开支出政策,预算公开除了“报账”以外,要让大家更多知道是怎样一种支出政策,增强预算的透明度。

(二)完善税收制度

1、完善地方税体系

提高地方税的立法层次。通过税收法律对中央与地方税收管理权的划分、国地税征管机构的权责划分、地方税种的立法程序等问题进行合理的界定。对由行政机关制订的地方税各税种的条例、规定应积极创造条件提请全国人大审批,成为严格意义上的税法,提高地方税种的立法层次,维护税法的权威性和严肃性,以利于地方税体系的可持续发展。建立完善的地方税收司法保障体系,优化税务机关的执法环境,保证税务案件的及时审理和处理,营造良好的纳税秩序。

完善地方税制结构,科学合理的确定地方税体系中的主体税种。地方税主体税种应该具备税基坚实、征税范围广泛、收入规模大,税制相对稳定且能够成为地方财政收入的主要支撑等特征。目前,营业税在地方税收中处于主体地位,也是地方财政收入的主要来源之一。因此,在增值税扩围改革后,应通过增加地方对增值税的分享比例来充实地方财力,使其成为过渡期的地方主体税种。从长远来看,确立财产税作为地方税的主体税种。随着我国经济的发展,居民和企业的财产存量不断增加,增值较快,使得财产税的税基非常坚实并将逐步扩大。另一方面,财产具有非流动性,区域性等特点,使得财产税税源稳定,不会因征税而引起财产的流动,不易发生周期性波动;同时,对财产征税也符合受益原则,地方政府易于控管,征收成本相对较低。

2、逐步提高直接税比重

提高直接税比重的途径主要是通过降低流转税,开征财产税和提高所得税。其中,在《决定》中已明确规定开征房产税,并且房产税最适合也最有望成为地方的主体税种。另一个增加直接税的手段,是开征遗产税。美国、欧洲等发达国家都有遗产税,对社会的财富分配具有调节功能。经过三十年的改革开放和经济高速增长,我国已经形成了一个人数庞大的富裕群体,开征遗产税具有一定条件,预计这将成为未来税制改革的一个方向。现阶段流转税的改革主要是通过继续推进“营改增”实施。

3、加快资源税与环境税改革

我国过去的资源税实施从量计征,改革的方向是从价计征。目前在原油和天然气环节已经实现了从价计征,而最难的部分则是煤炭。煤炭税费改革是资源税改革是重中之重。我国的能源消费结构中,煤炭仍然占到最主要的部分,接近70%。尽管近年来石油、天然气的消费量不断增加,可再生能源的增速也很高,但是离改变煤炭的主体地位还很远。资源税改革不触动到煤炭,则没有触动到我国自然资源领域的核心。煤炭税费最为复杂。现在涉及煤炭的税费不仅包括从量计征的煤炭资源税,还包括项目繁多的费用。“立税清费”是呼声最高可操作性最强的方案,最终要达到使资源领域的税费征收法律化,同时不能加重煤炭企业的实际负担。另外,煤炭税费改革还牵涉到电力体制改革和其他基础工业品价格的改革,具有牵一发而动全身的效应。国家在推行改革的时候,势必也会综合考虑多方面因素。

(三)建立事权与支出责任相适应的财政制度

事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。目前中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,一些应由中央负责的事务交给了地方,一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多的支出责任。而中央通过大量转移支付对地方进行补助,客观上影响地方政府的自主性。因此要由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权以及共担事权的共 担方案,并在今后渐进优化与细化。在明确政府间事权划分基础上,界定各级政府间的支出责任,明确划分政府间收入,再通过转移支付等手段进行调节上下级政 府、不同地区之间的财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权和支出责任相适应。在此基础上,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

四、财税体制改革对资本市场的影响

(一)对资本市场的整体影响:逐步释放政策红利,长期利好

1、坚定改革,为基本面向好提供保障

三中全会给我们带来的基本上都是长期利好,中国一定会把改革做下去,为我们的改革憧憬注入了灵魂,这个是长期能够转变的方向。 

财政改革的任务是比较艰巨的。1994年确定的部分财政改革措施经过20年都没有得到有效地贯彻,这个很明显体现在预算管理制度,这一次的公告里面提出要改进预算管理制度,建立事权和支出责任相适应的制度。1994分税制改革解决了中央财力比较弱的问题,但是现在看地方和中央的财权事权又有新的不匹配了,中央事少了一些,地方事多了一些,需要重新做出划分,这个也是未来改革的内容。近年来财政领域出现了一些新的棘手问题,就是和事权和支出责任不相适应导致的结果,如地方政府债务问题,这是制约中国经济的核心问题。因此,政府坚定改革,为中国经济的基本面向好的发展提供制度保障,并坚定市场信心。

2、稳定税负,以结构性影响为主

    在《决定》中,财税改革的纲要性指导中,“稳定税负”是其中重要一条,要求我国整体的宏观税负不增长也不减少,并没有之前有些观点预期的减税改革。因此,财税改革的核心就是在保持整体宏观税负不变的情况下做结构调整。比如说税和费政府要重新进行划分,更多的费要转成税,中央和地方之间也要重新分配,整体税负不改变,但是在中央和地方的分配之间要变化。因此,对经济和资产市场的影响也是结构性,利好和利空并存。

3、明确事权,推动地方债问题解决,降低潜在风险

由于中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展,地方政府要承担大量的公共事务支出、地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致财政捉襟见肘。因此地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。为了平衡支出,地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡,因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。据清华大学《中国地方政府债务问题研究》称,截至2012年底,中国地方政府的债务总额目前应在19.41万亿元左右,其中银行信贷仍是地方政府债务最大的构成部分,达到9.3万亿元;财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元;地方融资平台发行的债券和中期票据合计约1.95万亿元;而近年来快速增长的信托融资约有2.11万亿元;地方政府通过BT方式吸收社会资金的量也比较大,约有5.26万亿元。快速膨胀的地方债对银行和整个金融系统都是一个潜在风险。此次财税体制改革中,明确事权和支出责任作为一项重要改革内容,对从根本上推动解决地方债务问题意义重大,从而化解金融体系的潜在风险。

(二)对行业的短期效应

1、“营改增”对TMT行业的影响

按照国务院规划,“营改增”分为三步走:第一步,在部分行业部分地区进行试点。以上海作为首个试点城市;第二步,选择交通运输业等部分服务业行业试点;第三步,在全国范围内实现“营改增”,“十二五”期间取消营业税。自2012 月上海作为首个试点城市开展营业税改征增值税的工作以来,营改增试点的区域分布和行业分布不断扩大。2013 81日起,营改增试点已在全国范围内推开,行业范围也逐步扩大至交通运输、技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、通信业、文化传媒(包括广播影视作品的制作、播映、发行等)。而短期内,判断行业是否受益取决于三个标准,一是增值税税率高低,二是进项抵扣的范围(增值税相当于销项税额减去可抵扣的进项税额);三是企业短期内是否购臵新的设备。资产轻、人力成本高的公司税负反而有可能增加,因此营改增利好有较多进项税额可抵扣的公司

表可以看出,TMT行业(信息服务、文化传媒、通信服务)的税负率在营改增后均有不同程度下降,从税负率变动的角度来看TMT行业将直接受益于财税体制改革。虽然近期内在创业板指数连续调整拖累下,前期涨幅较大的TMT主题类基金净值回落,但在经济结构转型的背景下,TMT仍然具备长期投资价值。

 

2、房产税推出对房地产及相关行业的影响

我国自2009 12 月份开始楼市调控以来,政策经历了四次升级:2010 月的“国十一条”;2010 月的“国十条”;2010 月的“9.29 新政”;2011 月的“新国八条”;2013 20 日出台的“国五条”是第五次调控升级。20111月,重庆上海两地作为试点开证房产税。种种措施,均未能撼动高涨的房价。但是,房地产税改革的话题,近两年始终热度不减。特别是《决定》中明确了房产税的推出,关于房产税具体如何落地,对房价及整个地产行业如何影响,始终是所有人关心的热点。

房地产税改革深刻地影响到多方利益,涉及中央政府、地方政府、房地产开发商、银行、居民纳税人等多个方面,其本质是一次制度转型。其本身不仅肩负调控市场,挤压房地产市场泡沫等政策作用,还作为将来地方税体系中的主体税种,房地产税将深刻影响到财政分权、府际关系、“营改增”及地方税制等重大制度建设。因此,该政策的落地必要要经过较长时间的研究和论证。其影响不仅仅涉及房地产行业和市场,也关系到整个社会经济。

    就房地产税对房地产行业来讲,短期的利空是不可避免,但从长期来看,开征房产税,房价并不会应声而落。目前我国城镇化水平实际才接近40%,达到70%80%才能相对稳定。所以单靠一个税制不可能改变中国今后城镇化几十年进程中城市不动产价格上扬曲线的基本模样。但是,有了这个不动产保有环节的税以后,它会使这个上扬曲线的斜率降低, 减少房地产市场的泡沫,不会动不动就大起大落, 造成对社会生活的负面冲击。两市试点后, 高端的不动产都明显出现成交量下降,价格趋稳,这就是改革已体现的作用之一。因此,在长期房产税推出有利于房地产行业健康发展。

3、资源环保税改革对资源环保行业的影响

资源税的目的是通过提高使用成本,提升能源利用效率,理顺资源价格体系。征税的范围包括原油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等7大类。近年的改革是由从量计征改为从价计征。20106月起,新疆开始实行资源税费改革,将原油、天然气改为从价计征,税率为5%-10%。此前原油和天然气的资源税率分别为:8-30/吨、2-15/千立方米。201012月,资源税改革扩大到内蒙古等12个西北省区。201111月,新修改的《中华人民共和国资源税暂行条例》在全国范围实施,原油、天然气的资源税率调整为5%-10%,暂行税率为5%,并提高了焦煤、稀土、固体盐等资源的税率。资源税的改革,由从量到从价,税率的提高短期对资源企业会造成利空。但由于资源市场卖方主导,因此无论转嫁的速度和幅度如何,资源税最终都将由消费者买单,长期来看,对行业的影响较小。

资源税改革对每个资源型企业的影响也不同,这由每个资源型企业在其所在行业或者市场中,所处地位不同,即有垄断地位和竞争参与者地位的区别。垄断程度越高,资源税越容易转嫁,资源税改革对该企业的影响就越小。正如,在我国石油、天然气资源市场中,中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司就居于市场的垄断地位,拥有一定程度的定价权和影响资源产品价格的权利,资源税推行对它们的影响较小。

值得一提的是,当前,资源税改革没有将煤炭纳入改革范围,根本原因是煤炭在中国一次能源消费中占到了70%,并提供了80%的电力。煤炭的税改对经济的影响面广,政府希望避免改革对经济造成比较大的影响。但是未来煤炭税的改革不可避免,因此,煤炭税改革对煤炭行业短期会造成较大利空,长期来看,产业税收改革会有利于促进煤炭行业内的重组并购,改变产能过剩的局面。

资源税改革和环境保护费改税,对环保产业是较大利好。一方面,资源税改革和环境保护费改税,大幅提升地方政府的税收收入,使得地方政府有更多的财力投入环境保护,发展环保企业。另一方面,当前的中国环境现状和政府对此问题的关注和重视,为环保企业的发展取得长期利好的空间。

五、结论与建议

综合来看,财税体制改革对资产市场的影响是长期的,并且是逐步释放政策红利的过程。短期来看,由于政策的反复预期,作用于资本市场的利好和利空都被消耗殆尽,对资本市场的影响较小。长期的投资中可关注受政策面影响长期利好的行业,如环保、新能源等行业,对资源类企业中高污染、资源浪费型要回避。

 



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