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新结构经济学述评(四)

五、对新结构经济学政策主张的分析

新结构经济学以新古典方法来研究经济发展过程中经济结构及其变迁过程的本质和决定因素。在肯定政府对促进产业升级和经济发展作用的基础上,新结构经济学将结构引入了发展经济学分析的核心,这就导致了与旧结构经济学和传统新古典理论不同的政策见解。本节对新结构经济学的政策主张进行分析,包括财政政策、租金管理政策、货币政策、金融结构和人力资源政策等。

1.财政政策

20世纪20—30年代西方发生大萧条以前,古典经济学家们普遍认为政府适当的财政政策就是维持预算平衡,不认为政府应当有什么财政政策。以大萧条为代表经济危机催生了凯恩斯主义,该学派认为,政府应使用税收和支出手段来抵消经济周期的影响。

理性预期学派(新古典经济学)认为财政政策是无效的,即政府不可能以零成本动员社会资源,而不挤出GDP其他成分(消费、投资、净出口)。如果家户将根据对未来的预期不断调整它们的消费和储蓄决策,就会出现“李嘉图等价”(Ricardian Equivalence):由于扩张性的财政政策作为一次性的支出扩张或税收减免,带来的赤字是需要在未来偿还的;理性预期的公众会充分认识到这一点,故不会有动机增加当期消费。

新结构经济学认为,反周期的财政政策对于发展中国家则是合适的。这些国家的政府需要通过提供至关重要的基础设置来在产业结构升级中发挥重要作用,于是衰退将成为进行基础设置投资的绝佳机遇。原因是:(1)这些投资不仅增加了短期需求,也提高了长期经济增长率;(2)投资成本低于正常情况;(3)未来经济增长率的提升和税收的扩张将有效弥补当下的投资成本,从而避免出现李嘉图等价陷阱。

进而,如果发展中国家的政府能够按照新结构经济学的理论,遵循本国比较优势来对产业发展因势利导,将最有可能获得强劲的经济增长、良好的贸易表现,较少地需要政府保护补贴的缺乏自生能力的企业,因而经济将更有竞争力,并有更为坚实的财政状况和对外账户。在这种状况下,不仅经济的内源性危机将更少,而且当经济面临像这次全球金融危机一样的外部冲击时,政府将有更大的回旋余地来执行反周期的财政刺激政策,对基础设置和其他社会事业进行投资。这些投资将提升经济的潜在增长率,降低私人部门的交易费用,提升私人部门的投资回报,并在未来产生足以清偿当下投资成本的税收增量。

笔者认为,新结构经济学实质上是鼓励在危机期间,在未来和当下进行套利,赌注就是基础设施投资。前文分析已经指出,很多落后经济体不具有修建基础设施的技术和资金;修建基础设施对就业拉动效果有限;而修建基础设施的低廉资金成本也仅仅是一种幻象。因此对于很多发展中经济体而言,上述危机套利做并不可行。

2.公共租金管理政策

旧结构经济学认为,那些能产生大量公共租金的战略部门(如资源开采行业)必须置于政府控制之下,而其他大量有关国计民生的产业也必须由政府提供保护补贴。由于通常认为这些产业体现了自然垄断,进行控制的政策选择常常是通过建立国有企业的方式实现。通过国家所有或征税的办法,政府获得了这些产业的公共租金,并将其用于其他投资项目或包括教育医疗和食品补贴在内的社会支出当中。

新古典经济学倾向于让那些资源充裕的国家采用避免内外预算失衡的宏观经济政策,力图将公共租金的很大一部分用于储蓄(经常以中央银行特别账户或公共基金的形式留给子孙后代),只将较小一部分用于当下消费。在中短期,这种政策能帮助政府在大宗商品价格波动中平滑公共支出;在长期,则能提升政府总储蓄,确保积累足够多的来自自然资源的财富,以留给子孙后代。

新结构经济学则提倡从资源商品收入中拿出合理的一部分用于人力资本、基础设置和社会资本的投资,以对产业多样化和产业升级提供因势利导的支持。为使这种投资效应最大化,投资应更多集中于增长瓶颈,特别是基础设置和教育。微观经济学早已说明,即使发展中国家的工厂有相当低的生产成本,无效的基础设置也将导致这些国家难以参与世界市场的竞争。在这种状况下,有效的财政政策不再是将资源租金以外汇储备的形式投资于外国资本市场或外国工程当中,而应当用于那些能够协助本国、本地区经济发展和结构变迁的工程,如刺激新制造业发展、产业多样化、提供就业和带来产业持续升级潜力的项目中去。

笔者认为,新结构经济学的租金管理有一定的新意。在金融危机期间,很多国家由于妥善管理了公共租金而减震了所受到的冲击。以俄罗斯为例。俄罗斯的主权财富基金——“稳定基金”其实就负担着俄罗斯石油资源租金管理的职能。该基金成立于2004年1月1日,其宗旨是在原油价格下跌至基准值时保证联邦预算收支平衡,其资金完全来自原油实际价格超过其基准价格的以上部分。由于国际石油价格疯涨,“稳定基金”膨胀十分惊人:2006年5月仅为714亿美元,截至2008年1月1日已高达1568.1亿美元。其投资策略根据一是购买外汇;一是可购买14个发达国家的有价证券。成立后,“稳定基金”为俄罗斯的经济发展做出很大贡献:首先,俄罗斯提前偿还巴黎俱乐部220亿美元债务几乎全部来自于“稳定基金”,为俄罗斯总共节省了利息77亿美元;其次,“稳定基金”为俄罗斯航空业的建设做出较大贡献;再次,为国内金融战略机构融资,例如向俄罗斯发展银行注资74亿美元,为俄罗斯国家投资基金注资37亿美元;最后,用于资助和推动高技术产业的发展。近年来最为成功之处就是,帮助俄罗斯成功躲避了国际金融危机的冲击。

但是,上述租金的投入领域恰恰不是新结构经济学预言的基础设施和教育领域。原因正在于实施上的巨大的障碍。基础设施投资的利弊前文已经分析过,下面对教育产业进行分析。

教育大体上可以分为基础教育、高等教育和职业教育三种类型。基础教育是大部分是义务教育。对于公众来说大体上相当于免费获得交易机会。在零成本的条件下,增加投入有多大的增量产出可言?(对于接受教育的理性人而言,边际成本等于边际收益。)在现有高校的科研管理体制下,加大投入更是无异于打水漂,更有可能成为刺激学术腐败的催化剂。新中国获得国际承认的重大学术成果大多是在改革开放之前完成的,这从侧面说明了在学术研究领域,投入与产出不存在必然的因果关系。唯一可以投入的领域是职业教育领域。但是,职业教育最大的受益人是企业,为何需要公共资金进行投入呢?职业教育的产出品(熟练工人)能合乎企业的口味吗?如果企业以低于成本的价格获得熟练劳动力,那么它们有积极性支付正常成本的工资吗?笔者的观点是,职业教育投入的主体应该是企业而不是公共财政。除非能对现行教育体制重新进行“顶层设计”,在危机期间似乎没有在教育上加大投入的必要性。

以上说明了在教育体制落后、重新进行顶层设计成本巨大、阻力重重的国家,将资源租金投入到基础设施和教育领域是无效的。那么,如果教育体制很完善,投入的效果又如何呢?前景未必乐观。这是因为教育投入与经济发展的关系属于长距相依关系。换句话说,远水解不了近渴,这类投资并不会被近视、嗜利的投资者所看好。短期内推行功在长远的刺激政策,无疑会冒着政治上和经济上的双重风险,无论民主和专制国家都是这样。

3.货币政策

旧结构经济学认为,货币政策必须置于政府管制之下(即中央银行并不独立),并以影响利率和各部门信贷配置为导向。但也同时承认,其他许多影响发展中国家投资需求的因素过于强大,以至于单凭货币政策并不能实现充分的投资,将资源配置到优先发展的战略部门,以及减少失业等目标。

基于理性预期假设,新古典经济学不认为货币政策可用来促进产业发展,它倡导,货币政策的主要目标是维持价格稳定,并提倡通过中央银行的短期利率政策(或控制货币投放的增速)来维持总体价格水平,而既不刺激经济活动,又不引起通胀。

新结构经济学主张,利率政策完全有可能作为反周期的调控工具,通过鼓励在萧条时期进行基础设置和产业升级投资,提升未来的经济增速。对于发达国家,在衰退和产能过剩时期以货币政策来促进投资和消费经常是无效的,尤其是当名义利率已接近零、有利的投资机会很少、对未来的预期普遍悲观缺乏信心、很有可能已陷入流动性陷阱的时候。而对于发展中国家,则必须指出,陷入流动性陷阱是不太可能的:即使面临国内现有产业出现产能过剩,产业升级的空间仍然很大)只要利率足够低,这些国家的企业就会有动机投资,提升生产率、促进产业升级)况且,这些国家通常有很多基础设置瓶颈,在萧条时期降低利率将促进对这些基础设置的投资。

笔者认为,新结构经济学的上述主张使得发展中经济体容易陷入低利率依赖。世界平均利率水平的走势一般由美国等发达国家决定,落后国家一般采取跟随策略,否则就会导致本币和外币之间发生频繁转换,在落后国家实行外汇管制时更是如此。当发达国家由于金融危机等事件调降利率的时候,发展中国家一般会出现短暂的投资过热。这是因为利率作为资金的机会成本降低之后,在以往融资成本线下的隐身的不合格的投资机会大量涌现出来,短暂的繁荣的直接后果就是产能过剩。这时,发展中国家往往已经陷入低利率依赖。一旦发达国家提高利率水平,这些低投资回报水平的项目的价值会迅速回落到0现值以下,变成了垃圾项目。总之,“低利率是万恶之源”。新结构经济学纵容对低利率的依赖是危险的。

4.金融发展政策

旧结构经济学看到发展中国家经济发展的一个主要制约就是缺乏资本积累,欠发达国家金融部门的问题源自普遍的市场失灵,无法单独为市场力量自身所克服。因而建议政府插手干预,动员储蓄并配置信贷,以支持资本密集型产业的优先发展。但是发展中国家普遍的价格、利率和信贷管制,损害了国内银行可贷资金的储蓄源泉,并通常导致金融抑制。

新古典经济学家们转而提倡金融自由化。他们认为,官僚系统通常既无激励也无能力来有效地配置信贷或定价)只有界定清晰的产权体系、良好运作的合约制度安排以及开放竞争环境,才能为建立起一个坚实的金融系统奠定基本条件。因此,他们提倡,政府应放弃对银行的所有权,并去除对信贷配置和利率的政府管制。

结构经济学认为导致金融抑制的各项政策源于要保护发展中国家优先发展的产业部门中缺乏自生能力的企业这一事实。新结构经济学强调,需要为国内金融和外贸制定一套有序的自由化政策。

新结构经济学认为,每个给定发展水平的最优金融结构可能取决于当时的主流产业结构、平均企业规模和典型风险种类,而这些因素又进一步内生决定于当时经济体的要素禀赋结构。收入较低的国家不应复制发达工业化国家的金融结构,不顾自身经济结构而偏重于大型银行和资本市场,而应将地区性的中小银行作为它们金融系统的基础,以使得农业、工业和服务业中的中小企业能够获得足够的金融服务。随着产业升级,这些国家的经济就会越来越转向资本密集型产业,大型银行和复杂的资本市场也将在这些国家的金融体系中占据越来越重要的地位。

笔者认为,所谓的最优金融结构是虚幻的。放眼全球各大经济体,除美国外没有哪个国家有过时变金融结构的成功经验。除了美国等少数国家之外,大量国家的金融业都是银行主导。而银行业的生存法则就是规模经济:只有上规模才能更有效地分散风险。所谓与给定发展水平的最优金融结构只是“看上去很美”的海市蜃楼:不论什么时期,让发展中国家以区域性中小银行作为金融系统的基础都是危险的,一场危机就可能毁掉整个国家的金融系统。

5.人力资源政策

关于人类发展,旧结构经济学言之甚少。与之相反,新古典经济学表明,许多国家在19—20世纪人均收入的提升部分要归功于科技知识的进步,因为这提高了劳动和其他要素的生产率)而经济理论则进一步阐明,增长是新知识和人力资本相互作用的结果,这也是所有那些取得显著经济增长的国家都呈现出科技进步与教育和人力资本培训进步相伴随发生的原因。教育、培训、健康,这三者作为人力资本投资最重要的因素,被认为是经济发展最重要的动力。

新结构经济学认为,人力资本是一个国家禀赋的组成部分。对经济中的个体而言,随着经济发展,在产业升级和技术创新过程中,不可避免要面临风险和不确定性)当企业沿着产业阶梯攀登至新的、资本更密集的产业时,它就更接近世界产业前沿,因而也面临着更高的风险。人力资本可以帮助劳动者对付风险和不确定性,但其形成则需要很长时间。一个人在年轻的时候若失去了接受教育的机会,即使能在以后接受教育,其损失也是很难弥补的。一个动态增长的经济体中,在经济因新产业新技术而要求新的劳动技能以前,提前做好规划进行人力资本投资是十分重要的。另一方面,人力资本的提升必须与物质资本的积累和产业升级保持齐头并进。否则人力资本要么因为投资不足而成为经济发展的瓶颈,要么则因为教育训练投资过快而使一批高学历的劳动者无法找到相应工作。

对于人力资本发展,不仅需要进行仔细的政策规划,而且理应成为一个国家总体发展战略的重要组成部分。新结构经济学超越了新古典经济学关于教育的传统观点,认为发展战略需要包含人力资本投资政策,以对产业升级起到因势利导的作用,并协助经济体充分利用所有资源。

笔者认为,人力资本的发展规划在实践中并不容易成功。如上述说,无论是谁,都很难判断产业演进的方向。既然产业怎么变化预测不清楚,又怎么预测得到产业需要什么样的人呢?以生物产业为例,20年来一直是所谓的“朝阳产业”。中国也培养了大批的生物学人才,可是在国内的生物产业大发展之前,这些规划出来的人才在国内哪里有用武之地呢?再看看医学人才。本来国内的医疗保障水平很低,医学人才的培养绝对是要列入人力资本的发展规划中的。可是现实又怎么样?大量的医学院毕业生变成了医药销售代表,本该拿起手术刀的双手操纵起了回扣。总之,在混乱的产业格局得到纠正之前,人力资本的发展规划根本无从谈起。



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