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房地产税渐行渐近 政策落地尚需时日

2017年12月20日,《人民日报》刊登了财政部部长肖捷的《加快建立现代财政制度》一文,并明确指出“房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系改革工作稳步推进”、“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度”、“在目前已实施的城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等为地方税的基础上,继续拓展地方税的范围,同时逐步扩大水资源费改税改革试点,改革完善城市维护建设税”,同时明确了“全面落实税收法定原则”的时间表——“力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成落实税收法定原则的改革任务”。这意味着房地产税征收在即,中国的房地产业将迎来重大变革。

为何要征收房地产税

第一,为地方财政收入寻找新来源。1994年分税制改革以来,地方政府的财权被不断减少,但事权不降反增,这就造成了地方政府依赖土地财政进行经济发展和填补各项开支。然而,近些年来,新建住房量在减少,新增规划用地在减少,这就导致了土地出让金越来越不可为继。而大范围地征收房产税,可以给地方政府带来可观的收入。

从目前上海、重庆试点的情况来看,财产税并未给地方财政带来可观的收入来源。这主要因为:第一,起征点较高,免税政策较为宽松;第二,税率较低,上海的税率为0.4%、0.6%,重庆的税率为0.5%、1%和1.2%;第三,缺乏房产价值估值体系,有购房者承担了较多税收。但是,在美国,房产税是州一级政府财政税收的重要来源,如在加利福尼亚州、纽约州等地,房地产税约占地方政府总收入的12%、16%,可见房产税可以作为地方财政的重要来源。

第二,为房地产市场健康发展搭建新结构。房地产税可通过廉租房、保障性住房和租房市场影响房地产市场的供需结构。目前我国的廉租房等政策性住房的支持性资金主要来自于政府支持,在征收了房地产税之后地方政府可以以该项收入支持更多的廉租房和保障性住房,从而增加这部分类型房源的供给,把一部分居民的刚需转移到未来。同时,房产税的征收可以促使限制房源进入租房市场,从而增加租房市场的房屋供给,平抑租赁市场虚高的价格,降低租房成本,从而在一定程度上减少购房需求,并对投机性需求产生一定的抑制作用。房地产市场供需结构的持久改变将促进其健康发展,降低泡沫增速,缓解调控压力。

第三,为调节收入分配提供新思路。通过房产税的征收探索一条税收转移支付的新路子。目前我国的大部分税收多是通过政府来进行二次分配,绝大多数税收不具备转移支付的性质。而房产税可以有效区分高收入群体和低收入群体,通过累进税率征收高收入群体的房产税,通过补贴保障性住房的方式补贴低收入群体,从而调节过高收入,保障低收入群体。

征收房产税的关键条件与问题

首先,法理基础是房地产税开征的重要前提。对于房地产税的征收对象、免征额、税率、用途等方面需要以法律的形式确定下来。在上海、重庆试点过程中颁布的《暂行办法》仅是规范性文件,并没有法律效益。中国当前尚没有广泛影响效力的房产税法律,因此此次《加快建立现代财政制度》所公布的方案也正是给出了一个立法的时间表,以此也给市场传递出了明确的、将有法理基础的信息。

第二,全国不动产登记是房地产税征收的技术条件。自2016年实施《不动产登记暂行条例实施细则》之后,中国当前已初步具备了全国统一的不动产登记系统。然而,将不动产系统与居民个人信息系统、缴税系统相结合,形成统一的系统,尚有待时日。

第三,不对宏观经济产生系统性风险是房产税征收的先决条件。房产税的征收不能造成房产价格的大幅下降,因为目前诸多金融机构多以房产作为抵押物进行贷款。如果房产价格下降,则会影响银行等金融机构的抵押物价值评估,进而引发一系列系统性风险。

第四,中国多种类型房产定性问题亟待解决。由于历史和政策因素,导致中国当前有较多不同类型的房源,如商品房、福利性住房、回迁房、共有产权房、商住两用房等。此次《加快建立现代财政制度》所公布的方案没有提及房产定性问题,也没有说明对于哪些类型的房子征收房产税。

第五,房地产价值的评估是房产税征收的有效手段。《加快建立现代财政制度》提及“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”,要依照评估价值进行征收,当房产价格上升时,增加税收,提高出售者的成本,而不是将税收转嫁给购买者。而目前上海和重庆的试点工作都以市场价值为基础征收房产税,很容易将赋税转嫁给购买者。

第六,房产税对房价的调节效果较为有限。从世界范围内各征收房产税的国家(或地区)经验来看,房地产税的征收并不没有起到有效抑制房价的作用。德国在20世纪六七十年代出台房产税之后曾出现过接近10%的年均涨幅;韩国2005年出台不动产政策后2006年房价出现了11.6%的涨幅;香港也曾以税收方式抑制房价,但收效甚微。究其原因,主要是由于需求增长、货币增发、土地供应有限等因素所导致的。所以对于政策调控者来说,调控房价还需与其他方案配合使用,而对于有刚需的购房者来说,早买房不失为一个好办法。

征收房产税的可能方案及影响

第一,未来房产税的税基可能进一步扩大,税率将保持低税率。此次《加快建立现代财政制度》提到“扩展地方税的范围”,这表明在房产税的征收过程中扩大税基的可能性较大。现有试点的房产税并没有达到显著增加财政收入的目的,其原因之一就是课税群体较为狭窄,上海只对增量房进行征税,不涉及存量房,重庆涉及存量房,但仅针对高档住房。所以,要增加房产税收入,就需要将税基扩展到除了少数慈善、公共机构必须缴纳房产税之外,大部分的房地产拥有者都需进行缴纳。同时实行累进税率制,对不同收入群体差别课税,并且使税率控制在社会绝大多数人可接受的范围之内。

第二,房产税征收“按区施策、因城施策”的可能性较大。中国各区域、各城市之间房地产现状差别较大,如果按照全国统一的税率进行征税,对于一线城市动辄千万的房子,将会给房主带来一笔不小的支出。所以,在起征点、税率、免征方案的制定上,很可能在不同城市、不同区域采用不同方案。

第三,房产税方案制定中将会简化税种、优化结构。此次《加快建立现代财政制度》提到“适当降低建设、交易环节税费负担”。当前我国房地产税收体系中有10个税种,涉及建设、交易、保有三大环节,其中建设和交易环节各涉及7个税种。由此可见,房产税的出台并不是简单的税收开征,而是对于房地产税收体系的优化调整。所以,未来在对居民征收房产税的同时将会对建设和交易环节适当减税。

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