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严防地方政府债务规模成为新的金融风险点

防风险已经成为2017年中央经济工作会议的重要内容。在刚刚结束的博鳌论坛上,在货币政策边际收紧,金融去杠杆背景下,除了房地产,地方政府债务依然是重要的金融风险点,需要重点防范。其实早在20149月,国务院、财政部等已经发布43号文、351号文等多个文件加强地方政府债务管理。政策主要在两方面着力,一是控制债务规模;二是厘清地方政府和融资平台的关系。地方政府债务控规模管理取得了一定成效,同时通过债务置换已经安全度过偿债高峰期,但厘清地方政府和融资平台的关系依然任重道远,若不能在这两方面持续作为,地方政府债务有可能转化为新的金融风险点。

在控规模方面,政府负有偿还责任的债务得以有效管控。20158月底,《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》经全国人大常委会审议通过,公布2014年底地方政府性债务总规模为24万亿,其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿,较20136月底增长41.3%,或有债务8.6万亿,较20136月底增长22.9%。政府债务实行限额管理后,2015-2017年底地方政府债务限额分别设定为16万亿、17.19万亿、18.82亿元。而2016年底地方政府债务实际余额为15.32万亿,在债务限额以内,甚至小于2014年底的15.4万亿,同时,债务限额增速也呈现放缓状态。

但也需要看到,地方政府或有债务在20158月底以后再未公布,在统计、认定、上报过程中,存在负有偿还责任的政府债务转化为或有债务的情况,需警惕或有债务规模扩大带来的风险。在201610月的财政部组织的地方政府债务摸底统计中,首次提出并强调支出责任这一概念,较政府债务更为广义;对PPP项目、政府购买服务、专项建设基金、引导基金等新兴模式或融资方式下政府支出责任给予关注和重视,可见,政府已经意识到了新的政府支出责任在不断形成,或有债务、隐性债务在经济增速放缓压力下扩容的风险不容小觑。

在剥离平台融资的政策主导下,PPP无疑成为基建项目融资模式和运作模式的主力,而PPP模式下地方政府债务规模仍存在进一步扩大的可能。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这一方面说明,对于PPP项目出资、补贴、可行性缺口弥补等支出责任,政府可以通过财政预算予以安排,在程序上实现了规范化、透明化,一改以前平台融资投资冲动下债务性质不清、规模不断扩大的现象,一定程度实现了地方政府投融资约束。另一方面,我们也需要未雨绸缪,思考地方一般预算支出10%是否能够满足PPP项目政府支出,能够持续多久?根据财政部PPP中心2017213日公布的季报,截至2016年底,全国入库项目投资额13.50万亿,其中,使用者付费、政府付费及可行性缺口补助项目投资额分别为4.60万亿、3.37万亿和5.52万亿。全年政府付费和可行性缺口补助两类项目投资额占总投资额的比重达65.90%,这意味着地方政府在PPP项目长周期运营中需要承担的支出责任较大,一般预算支出10%是否能够满足该支出责任,此外,年度分配、项目之间的分配等问题,都需要地方政府提前做好测算,谨防投资缺口带来的债务负担加重风险。

此外,目前,PPP社会资本方多为建筑施工类国有企业,甚至包括商业银行。社会资本方中民营资本比例仍较低,这与“private”私人资本内涵相违背,与我国PPP推行的初衷相违背。PPP模式的推行主要目的是扩大民间资本投入、激发市场活力,以缓解地方政府基建投资压力,缓解地方政府债务压力。PPP模式关键在于资金,如果投资、筹资由国有主体进行,或在国有主体或者国有金融机构内部实现,则后续资金偿还最终仍将落脚于政府支持和政府信用,债务风险仍将在政府层面或国有金融机构之间传递,这无益于地方政府债务风险缓释。

在厘清地方政府与平台关系方面,43号文明确“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,并多次发文表示地方政府通过融资平台违规融资,违规提供担保将对政府和金融机构等相关人员进行责任追究。然而,平台融资仍在继续。从银行信贷类来看,近两年,煤炭、钢铁等传统行业下行,资产荒背景下,城投企业成为市场竞相争夺的重点;从发债融资看,根据wind统计,城投企业2014-2016年发行债券规模分别为17,470亿元、17,722亿元和24,288亿元,可见,在43号文发布后,城投债的发行规模不降反升。由于融资平台债务纳入地方政府性债务、进行债务置换,这种隐性担保反而提高了城投企业信用水平和市场认可度,加之PPP模式成熟需要经历了一个过程,基建投资不断加码,地方政府融资平台的融资功能将会进一步发挥作用。

201713日,财政部发布《关于请核实处理个别违法违规问题的函》,个别地方政府违规举债、违规提供担保,金融机构违规提供融资行为进行追究,问责力度空前。324日,问责结果陆续公布,惩罚措施落到实处,预计融资平台信贷环境将加速收紧。

尽管2015年以后平台融资在性质上不再被认定为政府性债务,但平台企业发债等融资规模仍在扩大;在稳增长的政策要求下,经济依然需要依赖投资拉动的背景下,地方政府仍存在依靠平台企业进行基础设施建设的需求;融资平台市场化转型缓慢,如平台融资真正被认定为市场化融资行为,仅依靠其自身财务实力恐怕难以支撑债务偿还,这也为地方政府性债务风险爆发埋下了隐患,陷入债务越多越管、越管越多的恶性循环。

综上所述,当下需要严防地方政府债务规模的扩大,一是规范PPP模式下政府支出责任,通过明确、透明的预算支出安排,约束政府支出和债务规模;二是进一步厘清地方政府和平台的关系,加快地方政府融资平台的转型,一方面通过剥离其公益性项目建设职能,保留经营性资产运营;另一方面通过市场化转型,成为PPP项目承接和建设者,即社会资本方。

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