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金融监管体制改革的必要性和国际经验借鉴

本周两会召开期间,代表们对金融监管体制改革问题给予了极大的关注。比较有分量的人物包括全国政协委员、央行副行长易纲透露,金融监管体制改革正在研究中,现在处于广泛听取意见的阶段;全国人大代表、全国人大财经委副主任尹中卿建议适当扩大央行职能,合并“三会”及省级派出机构全国人大代表、华融资产管理公司董事长赖小民提交人大提案,建议组建国家金融监管委员会,整合目前银监会、证监会、保监会的职能,最终形成人民银行,金融监管委员会,存款保险机构各自分工、统一协调、有效监管的“大监管体制”;银监会原副主席蔡鄂生也表示,金融混业经营趋势已经明朗,混业经营事实上已经在突破,此外,“十三五”规划也提出金融业综合经营的问题,但也不意味会全放开。代表们的热议再次说明金融监管到了迫在眉睫的地步。

当前金融监管框架下越来越多的问题正在逐步暴露。第一,宏观杠杆率不断攀升。分业监管框架下难以确定总的社会融资总量。根据社科院课题组的数据,我国全社会杠杆率从2008年的170%上升到2014年的236%,其中非金融企业杠杆率上升到123%,远超巴塞尔组织定90%的阈值;第二,影子银行加速膨胀。自2010年以来我国金融体系中以银行理财、信托理财、民间借贷为代表的影子银行体系迅速扩大,其中银行理财规模从2010年的2.8万亿增至20153季末的20万亿,信托从3万亿增长到15.6万亿,小额贷款从1975亿增长到9508亿。第三,互联网金融风险频发,混业监管下监管漏洞不断。据统计,2015年底我国P2P平台达到3858家,累计贷款余额4395亿,同比2014年底增长324%。同时问题平台也在增大,从201410家增长到2015896家,跑路平台过半,涉及投资者20万以上,以e租宝最为典型。第四,混业监管权责利难以协调。20156月以来A股市场经历3次股灾,这期间救市措施的制定和实施困难重重。所有这些都表明我国的金融风险在持续积累,系统性危机随时可能引爆。

纵观海外发达国家和地区的金融发展进程,实际上有一些值得借鉴的经验和规律。从发展阶段上看,发达国家的金融监管经历了五个大过程。

1933年以前是金融监管的萌芽和形成期。1415世纪意大利威尼斯出现银行业是金融业的开端,随后金融风险事件不断增多,监管也展现萌芽。如18世纪英国颁布的《泡沫法》,1863年美国《国民银行法》是世界上第一次以法律形式确立金融监管制度。1913年美国《联邦储备法》标志美国金融监管制度形成,但证券交易依然自律。

1933年到20世纪60年代末是金融加强监管时期。1929年大萧条导致世界经济崩溃。为此,各国政府纷纷成立以央行为中心的金融监管机构,并出台一系列金融监管法规。如美国著名的《格拉斯-斯蒂格尔法》,标志着分业经营和分业监管格局在全球范围形成。从此,银行、证券、保险严格在各自领域经营,监管机构也分别设置。

20世纪70年代到90年代是放松管制阶段。20世纪70年代资本主义经济出现滞涨,人们认为是严格的金融管制限制了金融体系的效率、抑制了金融创新,于是发达国家逐步放松管制以促进金融发展。美国1980年取消《存款机构管制和货币控制法案》、1982年颁布《高恩圣杰曼机构法》,展开金融自由化。1999年《格拉斯-斯蒂格尔法》被废除,金融自由化席卷全球。

20世纪90年代到2008年以前的混业监管。金融自由化加大了市场投机,造成巴林银行、国际商业信贷银行等银行倒闭。于是,英国于1997年实施《2000年金融服务和市场法》,成立金融服务局,将银行、证券和保险也的监管统一起来。美国于199911月通过以混业经营为核心的《金融服务现代化法案》,形成一种介于分业监管和统一监管之间的监管模式,被称为“伞形监管模式”。

2008年以来金融监管趋势向统一监管迈进。次贷危机后人们认识到以往监管缺乏宏观的、逆周期的视角,忽视了风险的跨市场传播。为此,英国将审慎监管职能回归央行,施行审慎监管大一统模式。首先是将金融服务局撤销,在英格兰银行内设立审慎监管局,负责银行、证券、保险行业的审慎监管。二是设立独立于英格兰银行的金融行为监管局,负责对银行、证券、保险等在内的所有金融机构的行为监管和投资者保护。三是在英格兰银行内部新设金融政策委员会,负责制定宏观审慎政策,维护金融体系稳定。美国同样对监管进行了改革。奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,核心内容包括设立金融稳定监管委员会,监管衍生品市场,注重宏观审慎监管等,该法案的通过表明美国在金融监管领域对原有模式的根本变革,开始向统一监管转变。

从以上发展历程看,海外金融监管框架的演变,基本上是分分合合不断完善的过程。次贷危机后,适应混业经营、加强宏观审慎管理、严格保护金融消费者(投资者)是大趋势。该趋势不仅仅在英美两国有所体现,其他国家如德国、日本、韩国等也有所体现。所以,这种做法也值得我国借鉴。

从我国监管历史上看,我国金融监管体系大致经历了商业银行独大、强制混业、回归分业的三个阶段。20世纪5060年代在人行主导下成立了各大国有银行,成为国家金融架构;到了7080年代,国家强制要求金融机构进行混业经营,如交通银行成立之初便涉及保险、证券、信托等非银领域。然而当时的混业经营是国有垄断性金融机构的强制性产物,导致了非银机构部分严重亏损,甚至引发了区域性金融风险。于是90年代初重新进行分业经营,且于1992年成立证监会,1998年成立保监会,2003年成立银监会,形成 “一行三会”分业监管格局,其特征是以不同机构监管划分、以合规监管为重点的分业监管体制。

面对我国混业经营下分业监管困境,政府对当前一行三会的监管协调进行过优化,如2013年建立金融监管协调部际联系会议制度,20161月国务院办公厅成立金融事务局,主要负责涉及“一行三会”的行政事务协调。但分业监管框架不变,上述努力在防范金融风险上作用甚微。借两会之机,我们也呼吁中国金融监管改革既要补短板,完善适应混业经营的监管框架,也要根据海外发达国家金融监管最新趋势,在宏观审慎管理、金融消费者保护等方面保持前瞻性,同时根据我国国情,清晰界定好中央和地方的金融监管职责,发挥二者积极性,实现十三五规划建议中提到的金融风险监管全覆盖。

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